Na busca por gás mais barato, os fins justificam os meios?

Em artigo publicado no portal da agência eixos, o presidente a Comissão de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis da OAB/RJ, Felipe Feres, afirma que

Cerca de vinte e três anos, quando ainda estagiário em um grande escritório de advocacia carioca, tive meu primeiro contato com um dos grandes marcos estruturantes do mercado de gás natural no Brasil. Era o início dos anos 2000. Tive a sorte de trabalhar no chamado “Projeto Malhas” – o desenvolvimento e financiamento das malhas Sudeste e Nordeste de gasodutos de transporte da Petrobras. Apaixonei-me pelo setor e dele nunca mais saí. Naquele tempo, a Petrobras era dona da bola, do campo e, em muitos casos, do apito. Vivíamos os primórdios da indústria de gás brasileira, que incluía ainda a construção do Gasoduto Bolívia-Brasil e o suprimento de gás às termelétricas do Programa Prioritário Termelétrico. A ideia de terceiros privados operando gasodutos, competindo com a Petrobras ou importando GNL por conta própria não passava, à época, de mero exercício acadêmico. O ensaio para a abertura do mercado de gás veio bem depois, por volta de 2016, com o Programa “Gás para Crescer” e os desinvestimentos da Petrobras em transporte e distribuição. Gaspetro, TAG e NTS passaram ao controle de investidores privados, que pagaram bilhões de reais confiando na higidez de contratos legados e na estabilidade das leis e do marco regulatório então vigentes. O Brasil finalmente começou a caminhar rumo à construção de um mercado de gás competitivo e aberto a novos entrantes. Em infraestrutura de rede, confiança regulatória é um ativo intangível de primeira grandeza. Não aparece no balanço como duto, válvula ou estação de compressão, mas, sem ela, nenhum investimento de longo prazo se sustenta.

A Nova Lei do Gás e o Programa Gás para Empregar

Em 2021, veio a “Nova Lei do Gás” (Lei Federal nº 14.134/2021) e, com ela, o arcabouço institucional do setor foi redesenhado na esteira d0 “Gás para Crescer” e dos desinvestimentos da Petrobras, sempre na busca de um mercado de gás aberto e mais competitivo. No transporte, o regime consolidou-se como o de autorização, uma mudança que, por definição, pressupõe menor intervenção estatal e maior liberdade (e riscos) empresarial. Para as infraestruturas essenciais – gasodutos de escoamento, unidades de processamento e terminais de GNL e regaseificação –, o art. 28 da Nova Lei do Gás assegurou o acesso não discriminatório e negociado de terceiros, um modelo baseado na livre pactuação entre as partes sujeita a critérios objetivos e divulgados por meio de códigos de conduta e acesso, com limitada intervenção estatal. Algum tempo depois da edição da Nova Lei do Gás, no meio da transição (cada vez mais concreta e veloz) entre o antigo mercado monopolista e o futuro mercado aberto, o Decreto do Programa “Gás para Empregar” (Decreto Federal nº 12.153/2024) sinalizou uma ambição legítima do Governo Federal e de boa parte da indústria consumidora desse insumo: reduzir o custo do gás natural, promovendo a competitividade industrial e a geração de empregos. Quem poderia ser contra gás mais barato, uma indústria mais competitiva e mais postos de trabalho? Eu certamente não sou contra. Mas é aqui que o advogado em mim, mais atento à forma empregada para certas mudanças, levanta a mão. O problema raramente está no fim declarado. Está nos meios escolhidos para alcançá-lo. E, no setor de gás, os meios afetam ativos de capital intensivo, muitas vezes enterrados no subsolo por centenas ou milhares de quilômetros, regulados por diferentes órgãos e agências, com redes contratuais complexas e interdependentes, financiados por décadas. O legítimo objetivo de baratear o gás corre o risco de ser perseguido por meios que comprometem o próprio mercado que se quer estimular.

Dilemas dos gasodutos de escoamento e terminais de GNL

O dilema do gasoduto de escoamento e da revisão forçada de planos de desenvolvimento: um atalho bem arriscado. Tome-se o caso dos gasodutos de escoamento — as infraestruturas essenciais dedicadas à movimentação do gás natural desde o upstream até os pontos de entrega, em geral, unidades de processamento de gás natural. Não são meros tubos. São peças centrais da engenharia econômica dos projetos de exploração e produção (E&P): o elo físico pelo qual uma reserva deixa de ser promessa geológica e se converte em gás comercializável. O Decreto do Gás para Empregar busca acelerar a oferta de gás e ampliar o acesso a essa infraestrutura por meio de forte atuação regulatória. A leitura favorável é que ele aumenta transparência, coordenação e segurança de acesso, podendo ampliar a oferta de gás ao mercado, resultando em preços mais baixos. A leitura crítica é que algumas disposições podem aproximar o regime de acesso negociado de um regime de open access, contrariando a Nova Lei do Gás, sobretudo quando combinadas com poderes de revisão de planos de desenvolvimento, determinação de redução da reinjeção, e exigência de adequação ou ampliação das infraestruturas. É justamente a questão da reinjeção do gás que agrava o cenário. Em muitos campos de petróleo com gás associado, a reinjeção do gás é condição técnica de reservatório ou premissa de viabilidade econômica do projeto. O Decreto introduz critérios genéricos como “necessidade ao abastecimento nacional” e “impacto ao preço do consumidor” para justificar aplicação subjetiva de limites à reinjeção sem se dar ao cuidado de avaliar os impactos reais dessas medidas. Exigir revisão de planos de desenvolvimento para restringir reinjeção de gás significa subordinar decisões econômicas e de engenharia de reservatório a objetivos de política de preços do governo de ocasião. Ou seja, a revisão forçada de plano de desenvolvimento pode representar, na prática, quebra de contrato pelo poder concedente.

Novas regras de acesso a terminais de GNL: um remédio amargo

Dinâmica semelhante se observa na discussão sobre terminais de GNL e de regaseificação. Em 2025, com base também no Decreto do Gás para Empregar, a ANP submeteu à consulta pública (Consulta e Audiência Públicas nº 06/2025 – AP/CP 6) proposta de regulamentação para acesso a terminais e da resolução de conflitos envolvendo o seu uso. Terminais de GNL são ativos intensivos em capital, sendo vários ancorados em contratos de compra e venda de energia (PPAs) que se estendem até 2044 ou 2049, além de logística portuária complexa, e premissas regulatórias e de mercado que não podem ser tratadas como variável homogênea ou residual. Cada terminal tem características e códigos de acesso próprios que devem ser levadas em consideração pela futura regulação. A proposta ainda limita a preferência do usuário proprietário para a capacidade operacional do terminal a apenas 10 anos, a partir da autorização de operação, e a extingue completamente após 30 anos. Um prazo de preferência de 10 anos é incompatível com horizontes dos PPAs que ancoram boa parte dos terminais. Em síntese, sobre as infraestruturas essenciais, o Decreto do Gás para Empregar traz ao menos três grandes riscos: (i) potencial quebra do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, partilha de produção e cessão onerosa, cujos planos de desenvolvimento foram aprovados pela ANP e basearam a tomada de decisão de investimento; (ii) interferência em direitos de propriedade e na livre iniciativa (arts. 5º, XXII e XXXVI, e 170 da CF); e (iii) tensão regulatória causada pelo papel interventivo dado ao poder concedente ou regulador, extrapolando as competências previstas na Lei do Petróleo e na Nova Lei do Gás.

Fonte: Eixos – Felipe Feres