Abertura dos terminais de GNL: o desafio de integrar mercados sem desincentivar investimentos

Em artigo publicado no portal da agência eixos, os advogados Thiago Silva e Maria Carolina Priolli afirmam que,

Depois de anos de expectativa do mercado, a ANP regulamentou o acesso negociado e não discriminatório de terceiros aos terminais de gás natural liquefeito (GNL) por meio da Resolução nº 1.003, publicada em 1º de julho de 2026. A norma materializa uma das peças centrais da Nova Lei do Gás (lei nº 14.134/2021) para promover a abertura e a competitividade do setor. A norma era aguardada desde a aprovação do novo marco legal do gás e representa um passo importante para ampliar a liquidez do mercado, diversificar supridores e promover o uso mais eficiente das infraestruturas existentes, com potencial de aumentar a competitividade do gás natural no país. Entretanto, ao disciplinar o exercício do direito de preferência dos proprietários dos terminais, a resolução também introduziu limitações relevantes para ativos privados concebidos sob premissas regulatórias e econômicas distintas. Os impactos tendem a ser mais sensíveis para projetos vinculados ao setor elétrico, cuja lógica de investimento foi estruturada em torno do atendimento de contratos de longo prazo decorrentes de leilões de energia e de reserva de capacidade. Nesse contexto, a nova disciplina regulatória pode afetar o cumprimento desses contratos, bem como as premissas quanto à utilização, monetização e retorno desses investimentos.

Eixos centrais da norma

Os aspectos mais sensíveis da nova regulamentação concentram-se em três temas: o prazo para exercício do direito de preferência do proprietário, a obrigatoriedade de conexão dos terminais à malha de transporte e os novos poderes da ANP para supervisionar as condições econômicas do acesso de terceiros. Entre eles, o regime aplicável ao direito de preferência merece atenção especial. A resolução assegura ao proprietário, durante os dez primeiros anos contados da primeira autorização de operação do terminal, o direito de reservar capacidade equivalente à totalidade de sua capacidade operacional. Encerrado esse período, a preferência passa a ser revisada pela ANP a cada cinco anos, com base no menor valor entre a média da movimentação nos 36 meses anteriores, a capacidade solicitada para o período subsequente e a preferência então vigente. Na prática, o mecanismo impede a ampliação da capacidade reservada e permite apenas sua manutenção ou redução gradual ao longo do tempo.  A lógica adotada resulta na extinção integral da preferência após 30 anos da primeira autorização de operação. Além disso, caso o operador deixe de apresentar tempestivamente sua proposta de preferência, a ANP poderá fixá-la em zero de ofício. Mais do que disciplinar o acesso de terceiros, o modelo sinaliza uma opção regulatória clara: transformar terminais originalmente concebidos para uso próprio em infraestruturas progressivamente mais abertas à utilização por outros agentes do mercado. O regime de transição acentua esse efeito para operações já em curso. Terminais autorizados há mais de dez anos terão a preferência do proprietário limitada a apenas cinco anos a contar da entrada em vigor da resolução, metade do prazo assegurado a novos entrantes. Já para terminais com menos de dez anos de operação, o limite de dez anos passa a ser contado retroativamente, a partir da autorização original, e não da publicação da norma, o que pode resultar em período de preferência residual menor do que o originalmente projetado pelos investidores.

Integração com o setor elétrico

A resolução também suscita questionamentos quanto à sua aplicação aos terminais de GNL associados a usinas termelétricas contratadas nos mecanismos de confiabilidade do setor elétrico, como o LRCAP-21 e o LRCAP-26. Nesses empreendimentos, a capacidade reservada pode aparentar ociosidade em determinados períodos, mas constitui elemento essencial para garantir a disponibilidade de combustível e o atendimento de ordens de despacho do Operador Nacional do Sistema (ONS). Embora a norma preveja mecanismos para identificação e compartilhamento de capacidade contratada ociosa, o conceito adotado é necessariamente aberto e dependerá de avaliação caso a caso pela ANP, sobretudo em situações nas quais a capacidade contratada está diretamente relacionada a obrigações de longo prazo assumidas no âmbito do setor elétrico. A limitação do prazo contratual a quinze anos, prevista no art. 23, § 1º, da Resolução, agrava esse descompasso: projetos termelétricos frequentemente adotam horizontes econômicos mais longos, o que pode exigir renegociações periódicas dos contratos de uso do terminal ao longo da vida útil do empreendimento. No cenário do art. 23, § 1º, um terminal de GNL já em operação traria um fator de incerteza sobre sua disponibilidade ao empreendedor que incorreu nos custos de construção. A ausência de critérios específicos para compatibilizar essas realidades regulatórias pode gerar incertezas quanto à preservação de contratos de suprimento, armazenamento e uso do terminal já celebrados, bem como quanto à alocação de riscos originalmente considerada pelos investidores. Uma das principais operadoras de terminais de GNL dedicados a usinas termelétricas no país argumentou publicamente que a concorrência crescente entre terminais brasileiros já teria reduzido a concentração que a norma busca corrigir. A ANP, por ora, sinalizou não haver espaço para revisão da resolução recém-publicada, remetendo eventuais ajustes ao futuro Código de Conduta e Prática de Acesso, ainda pendente de edição. Por essa razão, a implementação da Resolução ANP nº 1.003 demandará coordenação entre as regulações do setor de gás natural e do setor elétrico, exigindo atuação convergente entre ANP e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) para assegurar previsibilidade e segurança jurídica aos projetos em operação e aos investimentos futuros.

Importância da integração entre os setores de gás e energia elétrica

Tal preocupação está alinhada às diretrizes estabelecidas pela Resolução CNPE nº 3/2022, que, ao orientar a implementação da Nova Lei do Gás, destacou a importância da integração entre os setores de gás e energia elétrica, da alocação equilibrada de riscos e do respeito aos contratos celebrados. Em um contexto de interdependência crescente entre essas infraestruturas, a sintonia regulatória deixa de ser apenas desejável e passa a ser condição para o sucesso da abertura do mercado de gás natural no Brasil. A obrigatoriedade de interconexão entre terminais de GNL e a malha de transporte talvez seja uma das disposições que melhor traduzem o objetivo da abertura do mercado de gás natural. Sob a ótica regulatória, a medida busca assegurar que os terminais deixem de atender exclusivamente projetos dedicados e passem a se integrar de forma mais ampla à infraestrutura nacional de movimentação de gás, ampliando as alternativas de suprimento para diferentes agentes e contribuindo para a liquidez e a eficiência do mercado. Trata-se, portanto, de iniciativa alinhada aos objetivos da Nova Lei do Gás de fomentar a integração e a utilização mais eficiente das infraestruturas existentes. Ainda assim, a forma como a resolução foi estruturada merece atenção. Ao associar a obrigação de conexão à possibilidade de indeferimento da autorização de operação de terminais que, sem justificativa aceita pela ANP, não pretendam se conectar à malha de transporte, a norma alcança não apenas projetos futuros, mas também ativos já implantados ou estruturados sob premissas econômicas distintas. Nesse ponto, ressurge a discussão sobre a preservação da segurança jurídica dos investimentos já realizados e a necessidade de compatibilizar os novos objetivos regulatórios com expectativas legitimamente formadas pelos agentes econômicos. Essa preocupação já tem contrapartida na própria Resolução: os operadores devem submeter à ANP, em até 60 dias, todos os contratos de uso firmados antes de sua publicação, e a agência pode determinar a adequação desses instrumentos em até 90 dias, caso entenda que não se conformam à nova disciplina, o que pode alcançar inclusive contratos que lastreiam financiamentos de projetos já em operação.

Supervisão, transparência e segurança jurídica

A resolução também inova ao estabelecer mecanismos voltados à governança do acesso de terceiros, conferindo à ANP competências para supervisionar as condições econômicas de acesso e verificar se a remuneração e os termos negociados observam critérios de objetividade, transparência e não discriminação, inclusive com a possibilidade de atuação para dirimir controvérsias e determinar ajustes quando entender necessário. Em complemento, a norma amplia as obrigações de transparência dos operadores, exigindo a divulgação de informações sobre capacidade disponível, contratos firmados, negativas de acesso e utilização da capacidade pelos diferentes agentes, além de determinar a elaboração de Códigos de Conduta e Prática de Acesso, já previsto na Lei do Gás, com regras detalhadas sobre negociação, alocação de capacidade, remuneração e prevenção da retenção indevida de capacidade. No caso de operadores verticalizados, a Resolução impõe ainda separação contábil entre a atividade do terminal e as demais atividades do grupo, com divulgação mensal e desagregada da capacidade utilizada por empresas coligadas ao operador, mecanismo que dialoga diretamente com os terminais dedicados a usinas termelétricas mencionados acima. Indícios de conduta anticoncorrencial identificados pela ANP no exercício dessa supervisão devem ser encaminhados ao Cade. Tais medidas são importantes para conferir previsibilidade, reduzir assimetrias de informação e balizar as relações que surgirão a partir da abertura dos terminais de GNL. Ainda assim, sua implementação poderá demandar atenção em relação a empreendimentos já existentes ou em implantação, cujas premissas econômicas, estruturas de financiamento e expectativas de retorno foram concebidas sob um ambiente regulatório distinto. Da mesma forma, o aumento do nível de transparência regulatória, embora importante para o funcionamento do mercado, poderá ensejar discussões sobre a exposição de informações comercialmente sensíveis e estratégias concorrenciais dos agentes, tema que exigirá equilíbrio entre os objetivos de supervisão regulatória e a preservação da dinâmica competitiva do setor.

A Resolução ANP nº 1.003 representa um marco relevante na implementação da Nova Lei do Gás e na consolidação de um mercado de gás natural mais aberto, competitivo e integrado. Trata-se de tarefa complexa, que exige do regulador equilíbrio entre a promoção do acesso de terceiros a infraestruturas essenciais e a preservação dos direitos e expectativas legítimas dos agentes que assumiram os riscos associados ao desenvolvimento desses ativos. Nesse contexto, tão importante quanto a abertura do mercado é a construção de um ambiente regulatório capaz de oferecer previsibilidade e segurança jurídica aos investidores, especialmente em relação aos contratos já celebrados, às estruturas de financiamento existentes e às premissas econômicas que fundamentaram a tomada de decisão de investimentos de longo prazo. A forma como os novos instrumentos regulatórios serão implementados e harmonizados com os marcos regulatórios já existentes, especialmente na interface entre os setores de gás natural e energia elétrica, será determinante para que os objetivos da norma sejam alcançados sem comprometer a confiança dos investidores, condição para atrair novos aportes de capital e sustentar a expansão da infraestrutura energética brasileira.

Fonte: Eixos – Thiago Silva e Maria Carolina Priolli