Falhas regulatórias no transporte de gás natural

Em artigo publicado no Valor, o economista Cláudio R. Frischtak afirma que

A regulação em economias de mercado tem por fundamento a necessidade de lidar com os casos limites de retornos crescentes à escala (implicando que o monopólio seria a forma mais eficiente de produzir) e de externalidades negativas. Seus princípios operativos são a estabilidade e previsibilidade nas regras e sua aplicação. Tal qual no Direito, precedência é fundamental para evitar que decisões sejam tomadas ao arbítrio do Regulador, sem estarem alicerçadas na experiência. Já os princípios econômicos orientam o Regulador a assegurar uma alocação eficiente de recursos ao longo do horizonte relevante. Que os preços, no curto prazo, reflitam os custos marginais, emulando um mercado competitivo; e, que ao longo do tempo, os incentivos ao investimento – e a capacidade do Regulado investir.

Uma das variáveis mais sensíveis na precificação das tarifas nos setores regulados de infraestrutura é a avaliação da Base Regulatória de Ativos (BRA), que junto ao WACC regulatório, definem não apenas o retorno do investimento, mas os incentivos econômicos para modernizar os ativos, estender sua vida útil ou ampliar a capacidade. Há fundamentalmente dois métodos para definir o valor dos ativos de setores regulados de infraestrutura, e que têm como característica seu amplo uso pelas agências reguladoras em praticamente todas as jurisdições, inclusive no Brasil. Primeiro, o Custo Histórico Corrigido pela Inflação (CHCI), definido pelo valor investido originalmente na construção ou aquisição de bens essenciais para a prestação de um serviço, atualizado por índice reconhecido que reflita a inflação do período, e deduzido da depreciação acumulada. Já o Custo de Reposição Depreciado (CRD) é o valor necessário para repor estruturas, equipamentos e outros componentes que perfazem o conjunto de investimentos eficientes e prudentes, descontando o desgaste físico e a obsolescência dos ativos a serem valorados. Se o primeiro método – custo histórico – é potencialmente mais transparente e preciso, na medida em que é calcado em custos efetivamente incorridos e auditáveis, o segundo apresenta a vantagem de contabilizar custos que seriam incorridos para repor ou substituir os ativos objeto do cálculo regulatório, refletindo inclusive mudanças tecnológicas e de mercado. Não haveria, contudo, razão plausível para se introduzir um método de valoração da base regulatória dos ativos que não atenda aos princípios de estabilidade e previsibilidade da ação regulatória.

Este é o caso do Recovery Capital Method (RCM); usá-lo, seria lesar o devido processo regulatório. A qualidade da regulação no país vem se deteriorando em anos recentes, levando a decisões por vezes controversas ou ainda inovações de fundamento duvidoso, a exemplo do (possível) uso do RCM pela ANP). O Regulado percebe inicialmente o rompimento de um contrato implícito com o Regulador, pois a introdução do RCM não apenas deixa de atender aos princípios de estabilidade, previsibilidade e uso universal, mas seus resultados podem levar à expropriação regulatória. Isso porque o RCM, enquanto método, enfrenta os problemas inerentes a tentativas de retroagir no tempo e tentar capturar dados ou inferir suas magnitudes de forma aproximada. Sendo o cálculo tipicamente feito com dados não auditados, as estimativas de valor do BRA se tornam essencialmente arbitrárias e intrinsicamente incorretas. O problema não reside apenas na tentativa de reconstrução histórica de uma multiplicidade de parâmetros sensíveis às premissas adotadas, mas da natureza verticalmente integrada da indústria até poucos anos atrás, e das tarifas de transporte serem determinadas no interior de um mesmo grupo, sem relação com os custos e/ou com a demanda. O uso do método de “capital recovery” implicaria primeiro, em romper com os princípios da estabilidade e previsibilidade regulatória, o que em si leva a uma deterioração do ambiente de negócios com a percepção de maiores riscos, e uma demanda de maior retorno para os projetos. Segundo, o uso de dados manipuláveis, não verificáveis ou rastreáveis, e cujos resultados podem ser modulados ex-ante, pode ser utilizado para tentativas de expropriação regulatória, com consequências de primeira ordem, pois leva à destruição de um bem público essencial para a economia do país: a confiança na qualidade e integridade das decisões tomadas pelas Agências. Uma tentativa de expropriação regulatória não afeta apenas os operadores e investidores num segmento específico – nesse caso de transporte de gás natural -, mas seria percebido como um sinal bastante adverso pelos setores regulados na economia, afetando o cálculo das empresas no presente e no futuro.

Seria uma ilusão acreditar que os investidores não se conectam; não se informam sobre a qualidade da regulação, como parte de uma avaliação mais ampla quanto ao grau de segurança jurídica e estabilidade regulatória de um país ou jurisdição; ou ainda, que suas memórias coletivas sejam relativamente curtas. Pelo contrário: exatamente por “não se esquecerem”, por não passarem por cima de eventos decisivos, por terem alternativas de investimento em ambientes de menor risco, é que o país vem, na realidade, sendo preterido. E quanto mais a ANP deixar no ar o possível uso do RCM, mais contaminado se tornará o ambiente de investimento. E, se a expropriação regulatória se consumar – ainda que contestada na justiça e, com toda a probabilidade, revertida nos tribunais – o dano estará feito, com o país arcando com as consequências de um ato com toda a probabilidade, ilegal. Finalmente, duas “estatísticas suficientes” reforçam o argumento: a taxa de investimento do país é de 16,5% do PIB, uma das menores dos últimos 25 anos, e significativamente inferior às economias emergentes (que exibem formação bruta de capital fixo no intervalo de 20%-35% do PIB). Já os investimentos em infraestrutura no país são de apenas 2,2% do PIB, face a uma demanda estimada em 4,6% do PIB. As baixas taxas de investimento observadas no Brasil – particularmente nos setores regulados – indicam uma combinação de insegurança jurídica e déficit de estabilidade regulatória, na ausência de regras e processos decisórios que reduzam ou mesmo eliminem a imprevisibilidade e opacidade das regras, e afastem iniciativas que sejam percebidas como arbitrárias ou visem reescrever unilateralmente os contratos.

Fonte: Valor Econômico – Cláudio R. Frischtak