Gas release não é uma medida contra a Petrobras

Em sua coluna no portal da BrasilEnergia, o consultor Bruno Armbrust afirma que

O debate sobre o gas release voltou à agenda do setor de gás. Como era previsível, também retornaram as críticas vindas do agente dominante de que sua adoção representaria uma intervenção indevida. Essa interpretação, porém, desloca a discussão de seu ponto central. O gas release não foi concebido para punir uma empresa ou reduzir artificialmente sua participação de mercado. Trata-se de um remédio concorrencial temporário (antitrust remedy), amplamente utilizado em diversos mercados que passaram por processos de liberalização, como o que ocorre atualmente no Brasil. Seu objetivo inicial não é o de baixar preço, e sim de acelerar a formação de um ambiente competitivo quando ainda existe elevada concentração da oferta. Foi nesse contexto que, na reunião da Diretoria da ANP realizada no último dia 7 de agosto, foi aprovada, por unanimidade, a abertura de consulta pública sobre o gas release.

Um mercado ainda muito concentrado

A Lei nº 14.134/2021 representou um marco importante para o setor. A legislação ampliou a transparência regulatória, disciplinou o acesso negociado às infraestruturas essenciais e criou condições para o desenvolvimento da concorrência. Desde então, novos comercializadores de gás ingressaram no mercado, enquanto agentes que já atuavam no setor ampliaram sua participação. O mercado livre começou a sair do papel e iniciou uma trajetória de crescimento. A estrutura concorrencial, contudo, permanece fortemente concentrada na comercialização de gás natural. O principal agente ainda responde por mais de 60% da comercialização do gás, sem considerar UTEs, Fafens e refinarias, o que elevaria ainda mais esse percentual. Embora a Petrobras tenha reduzido sua participação de mercado, o patamar atual continua significativamente superior ao observado em mercados maduros que passaram por processos semelhantes de abertura onde a participação dos agentes dominantes não ultrapassa 25%. Mais importante do que estabelecer uma disputa em torno de um percentual específico é acompanhar indicadores objetivos de concentração, como o Índice Herfindahl-Hirschman (HHI), amplamente utilizado pelas autoridades concorrenciais em todo o mundo. O HHI permite avaliar, de forma técnica, se um mercado está efetivamente se tornando mais competitivo. Um índice inferior a 1.500 caracteriza um mercado desconcentrado. No Brasil, o HHI está próximo de 4.000 e, na Região Sudeste, chega a cerca de 6.000, segundo dados apresentados pela ANP. Segundo a ACER (Agência de Cooperação dos Reguladores de Energia da UE), um HHI entre 4000 e 6000 indica um mercado altamente concentrado. Os índices de HHI do Brasil contrastam com os observados em países como Espanha, com HHI próximo de 1.376, e Itália, com cerca de 807, que já passaram por processos de gas release. Por isso, o HHI deveria ser uma das principais métricas para avaliar o sucesso de futuros programas de gas release por aqui. Na proposta da ANP, colocada em consulta pública, o objetivo seria um HHI de 2.500, patamar correspondente a um mercado moderadamente concentrado. Ao estabelecer esse parâmetro, segundo a ANP, o programa ficaria limitado aos volumes importados e de produção de terceiros atualmente comercializados pela Petrobras no mercado atacadista.

A concorrência produz resultados

Os resultados observados demonstram que o aumento da concorrência produz benefícios concretos. A Região Nordeste é um exemplo relevante. A menor concentração e o aumento das opções de fornecimento proporcionaram uma redução nos preços da molécula superiores às demais regiões onde ainda existe uma grande concentração de mercado. À medida que novos agentes passaram a disputar clientes, as condições comerciais ganharam importância e passaram a influenciar de forma mais significativa o funcionamento do mercado. A experiência, portanto, demonstra que a competição funciona.

O que é, afinal, o gas release?

O gas release consiste na obrigação temporária de o agente dominante disponibilizar parte de seu portfólio de gás para comercializadores concorrentes, por meio de mecanismos transparentes, padronizados e não discriminatórios. Seu objetivo é reduzir barreiras à entrada, ampliar a liquidez e acelerar o desenvolvimento da concorrência. É igualmente importante esclarecer o que o gas release não é. O gas release não se trata de venda compulsória de ativos, nem de uma iniciativa destinada a enfraquecer a Petrobras. Tampouco representa uma intervenção permanente no mercado. O gas release é, essencialmente, um instrumento transitório para corrigir uma assimetria concorrencial durante a fase de transição para um mercado efetivamente competitivo.

A experiência europeia

A experiência europeia oferece referências importantes para o Brasil. A implementação do programa de gas release italiano, entre 2003 e 2007, ocorreu quando a ENI ocupava posição dominante semelhante à atualmente observada no Brasil. A empresa controlava parcela expressiva da produção nacional, das importações e da comercialização de gás. Embora já existissem limites legais para a participação de mercado, a autoridade antitruste italiana concluiu que essas restrições, isoladamente, não eram suficientes para produzir concorrência efetiva. Entre 2004 e 2008, a ENI disponibilizou parcela relevante de seu portfólio de gás por meio de leilões transparentes, com contratos padronizados e oferta integrada de gás e capacidade de transporte.O programa foi cuidadosamente estruturado para impedir discriminação entre compradores e evitar uma nova concentração dos volumes ofertados. Os resultados foram significativos. Houve aumento do número de comercializadores, crescimento da liquidez do mercado atacadista e redução da concentração. Os preços italianos aproximaram-se das referências dos hubs europeus e os consumidores passaram a depender menos de um único fornecedor. O gas release italiano nunca foi concebido como uma política permanente. Desde sua criação, estava previsto que, uma vez consolidada a concorrência, o programa deixaria de ser necessário e seria substituído pelos instrumentos permanentes de defesa da concorrência. A Espanha também implementou um programa de gas release, mas seguiu uma estratégia complementar. Entre 2004 e 2006, o programa espanhol destinou 25% do gás natural proveniente da Argélia ao mercado liberalizado, como medida urgente de intensificação da concorrência. A Espanha, porém, priorizou também a construção de liquidez, como a criação do operador do mercado organizado de gás (MIBGAS), o desenvolvimento de um mercado spot, a padronização dos produtos, a transparência na formação de preços, o Market Maker, que contribuíram para transformar profundamente o mercado atacadista espanhol. A principal lição dessas experiências é clara: o gas release pode ser fundamental para reduzir a concentração, mas não é suficiente, por si só. É preciso criar um ambiente no qual os volumes disponibilizados possam ser negociados continuamente, com transparência, liquidez e competição.

Um modelo brasileiro de gas release

O Brasil não precisa copiar integralmente nenhum dos modelos europeus. Pode construir uma solução própria, combinando as melhores práticas italiana e espanhola e adaptando-as às características do mercado brasileiro. Uma primeira alternativa seria estabelecer um programa de gas release com duração entre dois e quatro anos. Nesse período, espera-se a entrada dos volumes de Raia, projeto no qual a Petrobras detém 30%, o que poderá contribuir para rebalancear o mercado. Fundamental que os volumes ofertados nos leilões de gas release utilizem contratos padronizados, diferentes prazos de fornecimento, entrega em pontos virtuais de negociação e limites por comprador, de forma a evitar uma reconcentração dos volumes. A ANP poderia adotar um modelo de precificação baseado em Cost Plus Pricing, acrescido de um fee que assegure a rentabilidade da Petrobras até no caso de volumes de produção própria. Vale lembrar que a Petrobras vem comercializando, no mercado atacadista, gás de produção de parceiros. Portanto, a colocação em futuros programas de gas release, de volumes de sua própria produção, não deveriam ser tratado como um conceito incompatível. A padronização dos produtos contribuiria para a formação de uma curva nacional de preços, enquanto o fortalecimento do mercado secundário ampliaria ainda mais a competição. Essa combinação de medidas incorporaria os principais aprendizados das experiências italiana e espanhola, promovendo maior transparência, eficiência e dinamismo ao mercado brasileiro.

Um programa com começo, meio e fim

Um dos aspectos mais importantes do desenho regulatório é definir, desde o início, os critérios para o encerramento do programa. O gas release não deve se transformar em uma obrigação indefinida. Sua continuidade precisa estar vinculada à evolução dos indicadores concorrenciais. Dessa forma, a ANP deverá ao final do programa avaliar se os indicadores foram atingidos. Na Itália por exemplo, após o primeiro gas release, foram realizados outros dois programas adicionais, 2008-2009 e 2009-2010. Importante ressaltar que o primeiro programa estava mais ligado à liberação física do gás na entrada do sistema, enquanto os dois seguintes já utilizaram um Ponto de Balanço Virtual. Entre os principais parâmetros a serem monitorados estão a redução do HHI, a diminuição da participação do agente dominante, o aumento do número de comercializadores ativos e o crescimento dos volumes negociados em mercados organizados. À medida que esses objetivos forem alcançados, o programa deverá perder sua razão de existir. A responsabilidade pela manutenção de um mercado competitivo passa, então, pelos instrumentos permanentes de defesa da concorrência e da ANP. Essa característica é essencial para afastar a percepção de que se trata de uma intervenção estrutural e permanente. Os argumentos atualmente apresentados contra a adoção do gas release não diferem daqueles observados em praticamente todos os países que implementaram medidas semelhantes. São recorrentes as alegações de que a iniciativa poderia reduzir investimentos ou produzir pouco impacto sobre os preços. A experiência internacional, contudo, mostra que programas de gas release bem desenhados podem ampliar a concorrência sem comprometer os incentivos ao investimento. Seu propósito inicial não é produzir reduções artificiais de preços. É criar condições para que os preços sejam formados em um ambiente com maior número de ofertantes, mais liquidez, maior transparência e menor concentração de poder de mercado. Há, ainda, um aspecto frequentemente negligenciado: um mercado mais competitivo também pode beneficiar a própria Petrobras. À medida que a liquidez aumenta e os preços passam a ser formados de maneira mais transparente e orientada pelas condições de mercado, tendem a diminuir os questionamentos sobre eventual exercício de poder de mercado e, consequentemente, as pressões por novas intervenções regulatórias.

Uma discussão sobre o futuro do mercado

O fortalecimento da concorrência não reduzirá a relevância estratégica da Petrobras. Ao contrário, criará condições para que outros agentes também possam participar do mercado em bases mais equilibradas, tornando o setor mais dinâmico e eficiente. Por isso, mais do que uma disputa entre governo, ANP e Petrobras, ou entre empresas incumbentes e novos entrantes, o debate sobre o gas release deve ser compreendido como uma discussão sobre o modelo de mercado que o Brasil pretende consolidar. Se o objetivo estabelecido no art. 33 da Lei nº 14.134/2021 é promover um setor aberto, desconcentrado, competitivo e eficiente, é natural que a ANP avalie instrumentos capazes de acelerar essa transição, pois já entramos no 6º ano de vigência da Lei, ainda com um mercado altamente concentrado. A experiência internacional mostra que programas proporcionais, transparentes e temporários podem desempenhar papel decisivo na redução da concentração e no desenvolvimento de mercados mais dinâmicos. O Brasil pode adaptar as melhores práticas internacionais às características de seu próprio mercado. Uma combinação entre a capacidade italiana de promover a desconcentração de forma rápida e a estratégia espanhola de estimular a liquidez e a formação transparente de preços parece oferecer uma referência particularmente interessante. Dessa forma, mais do que uma medida direcionada contra qualquer empresa, o gas release pode representar o passo decisivo para concluir a abertura efetiva e correta do mercado brasileiro de gás natural, fortalecer a concorrência e ampliar a eficiência econômica do setor. Ao abrir essa nova consulta pública, que se soma ao movimento em curso de regular o escoamento e do processamento de gás, a ANP demonstra estar firme no propósito de buscar uma abertura correta, efetiva e sustentável do mercado de gás natural no país.

Fonte: BrasilEnergia – Bruno Armbrust