ANP reabre debate sobre conexão obrigatória de terminais de GNL aos gasodutos

A conexão dos terminais de regaseificação ao sistema de gasodutos de transporte está de volta ao debate – dessa vez na discussão sobre a regulamentação do acesso não discriminatório e negociado aos terminais de GNL. A minuta de resolução proposta pela ANP – e que vai a audiência pública na terça (14) – torna obrigatória a interconexão entre os terminais de GNL e gasodutos de transporte. O debate não é novo. Já permeou as discussões sobre a modelagem do Leilão de Reserva de Capacidade (LRCAP) – que acabou indo numa outra direção: a da tentativa de pacificação entre térmicas conectadas e desconectadas via separação de produtos. O assunto é de interesse direto das transportadoras – que justificam a conexão pelo viés da segurança energética e da liquidez do mercado, mas que têm na medida um impulso à expansão da malha (e dos volumes movimentados). E uma proteção, claro, contra casos de bypass, cujo caso mais emblemático – o conflito federativo pela classificação do gasoduto Subida da Serra – reacende (se alguma vez já seapagou) com a nova proposta da ANP.

Interferência desproporcional

A Edge, dona do Terminal de Regaseificação de São Paulo (TRSP), o pivô da disputa, reagiu ao teor da minuta, ao classificá-la como “interferência desproporcional” do regulador e risco de “expropriação regulatória”. A proposta da ANP está longe de ser uma unanimidade: ligou o sinal de alerta também entre os usuários da malha de gasodutos (consumidores industriais e produtores), que temem o impacto da medida nas tarifas de transporte. A socialização dos novos investimentos na malha de gasodutos, aliás, é tema presente na atual revisão tarifária das transportadoras.

O que diz a nova resolução

A minuta de resolução da ANP sobre o acesso não discriminatório e negociado aos terminais de GNL é extensa e, já no fim, em seu artigo 37, diz que a interconexão entre os terminais e gasodutos de transporte é obrigatória. Os operadores de terminais de GNL ficam obrigados a aceitar, de terceiros interessados ou de transportadores, investimentos para conexão de suas instalações ao sistema de transporte. A regra só não se aplica se houver comprovado prejuízo à segurança ou à integridade das instalações; e a ANP negará a solicitação de autorização para terminal de GNL que, injustificadamente, não se conecte ou não pretenda se conectar. A ANP justificou, em nota técnica, que a conexão aumenta a eficiência operacional das infraestruturas: ou seja, em terminais desconectados (ou que se conectam a um conjunto limitado de clientes), a movimentação das cargas armazenadas – e, consequentemente, a disponibilidade para recebimento de navios – fica prejudicada. Também cita ser “razoável” que a ANP permita que novos terminais sejam concebidos apenas se seus projetos previrem ao menos uma conexão ao sistema – evitando-se, assim, que se configurem como as “ilhas de gás”, sem possibilidade de acesso a terceiros (o objeto central da resolução). A obrigatoriedade de conexão vale para plantas existentes também. Dois oito terminais de regaseificação em operação no Brasil, três não estão conectados à malha de transporte de gás: Açu (RJ), operado pela GNA com capacidade de 21 milhões de m³/dia; TRSP (SP), da Edge, com capacidade de 14 milhões de m³/dia; e Barcarena (PA), da Celba (New Fortress), com 15 milhões de m³/dia.

O que pensam os operadores?

Barcarena é um caso à parte: é o único terminal instalado num estado sem acesso à malha – e, por isso, com a viabilidade da conexão mais desafiadora. Na nota técnica, a ANP reconhece que os terminais só devem deixar de se conectar quando for inviável – e aí cita como exemplo aqueles terminais que são concebidos em localidades onde não existe rede de transporte. A New Fortress Energy defende, nesse sentido, que, embora a conexão seja desejável, é fundamental que se defina a responsabilidade pelos custos de construção e tarifas de conexão, quando o acesso for solicitado por terceiros.  Além disso, o projeto de interconexão deve ser desenvolvido de comum acordo com o proprietário/operador do terminal para que as características da interconexão (capacidade, pressão, diâmetro, possibilidades de expansão) não interfiram no desenvolvimento de seus projetos futuros. A GNA, por outro lado, opera o terminal com a conexão mais avançada. Nova Transportadora do Sudeste (NTS) e Transportadora Associada de Gás (TAG) têm, cada uma, um projeto próprio para interligar o Açu à malha de gasodutos. A GNA defende, nesse ponto, que a interconexão se dê “mediante negociação e acordo com o proprietário do terminal”; e que, nos casos em que a ligação for imposta por terceiros, não haja ônus ao operador/proprietário – e que os eventuais investimentos de terceiros respeitem critérios de razoabilidade, economicidade, adequação técnica, viabilidade operacional e respeito aos compromissos contratuais a jusante do terminal já existentes. A companhia também defende que, nos casos em que houver propostas de investimentos de mais de um transportador de gás, a decisão final siga o mecanismo de contestação previsto na Lei do Gás de 2021. O novo Plano Nacional Integrado das Infraestruturas de Gás Natural e Biometano (PNIIGB), colocado em consulta pública pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), recomenda a construção do Gasoduto dos Goytacazes (Gasog), da TAG, como a alternativa de menor custo sistêmico, vis a vis o projeto da NTS. O Gasog é estimado em R$ 1 bilhão, tem 45,5 km de extensão e foi projetado para movimentar até 12 milhões de m³/dia (podendo ser ampliado até 18 milhões de m³/dia; e o Gasoduto de Integração Norte Fluminense (Gasinf), da NTS, é estimado em R$ 1,9 bilhão, com 100 km de extensão.

Quem vai pagar a conta?

A questão do custo da conexão é um ponto de preocupação levantado tanto pelos operadores dos terminais quanto pelos usuários da malha de gasodutos. Abraget, que representa as termelétricas (algumas delas proprietárias dos terminais), entende que a interligação deveria ser apenas uma prerrogativa do empreendedor e defende a exclusão do artigo. A entidade alerta que os custos podem ter sobre as tarifas de transporte de todos os usuários do sistema. Entre os usuários, o IBP (produtores) entende, por sua vez, ser temerária a inclusão de uma obrigatoriedade sem a devida análise de economicidade e das opções alternativas; e sugere que a regra não se aplique quando comprovado a não economicidade da operação. E a Abrace (grandes consumidores industriais) vai na mesma linha ao defender que o texto deixe claro que a obrigatoriedade da conexão estará condicionada à viabilidade econômico-financeira, de modo a evitar, sobretudo, impor elevado custo para ligar terminais distantes da malha de transporte existente. E acrescenta que o regulador só deverá autorizar a inclusão dos investimentos na Base Regulatória de Ativos (BRA) do transportador caso o custo médio do investimento seja inferior ao custo médio do sistema de transporte. A Abrace entende que os gasodutos só devem ser reconhecidos como de transporte caso for comprovado o interesse geral e a eficiência global – conceito presente na discussão sobre a regulamentação dos critérios de classificação de gasodutos. Caso contrário, devem ser considerados parte integrante dos terminais de GNL. Aí entra novamente o debate sobre o tratamento dos novos investimentos. Nas discussões que correm em paralelo, sobre a revisão tarifária das transportadoras e dos novos critérios de cálculo das tarifas, o Conselho de Usuários tem levantado a bandeira sobre a necessidade de um rito regulatório mais claro por parte da ANP: e que qualquer novo investimento seja incorporado à Receita Máxima Permitida (RMP) somente após rito de avaliação da proposta de investimento — com consulta pública; sua vinculação ao PNIIGB; aprovação pelo regulador etc. Os usuários pedem cautela com a aprovação dos novos investimentos propostos na revisão tarifária e no Plano Coordenado das transportadoras. Entre eles o Gasinf, preterido pelo Plano Integrado da EPE, mas incluído pela NTS nos investimentos previstos para o ciclo 2026-2030. O CdU defende que a tarifa incremental (aquela relacionada exclusivamente à capacidade de transporte ampliada) seja bancada exclusivamente pelo carregador que motivou os investimentos na infraestrutura. Os custos só devem ser socializados se comprovado o benefício sistêmico.

Edge vê ‘expropriação regulatória’

A Edge (TRSP) classificou a proposta da ANP como uma “interferência desproporcional e potencialmente inconstitucional no direito de propriedade e na autonomia empresarial”. Sugere que a regra respeite os critérios de financiamento, bem como o desenho de viabilidade econômica e técnica do terminal de GNL; e que deixe de valer se implicar em “impactos econômicos adversos aos proprietários e usuários já existentes”. A companhia argumenta, ainda, que os terminais são investimentos privados realizados com base em modelos de negócio específicos, muitos dos quais não contemplam nem requerem conexão com gasodutos de transporte – a distribuição de GNL small-scale é um deles. E que forçar alterações estruturais em instalações privadas “sem demonstração de necessidade pública ou justa indenização configura expropriação regulatória incompatível com o ordenamento jurídico brasileiro”. A Edge questiona, além disso, os benefícios da conexão para a eficiência do sistema: “A imposição também ignora que interconexão nem sempre é benéfica do ponto de vista sistêmico. Conexões desnecessárias podem criar pontos adicionais de falha, aumentar a complexidade operacional e gerar custos de manutenção sem benefícios proporcionais. Em alguns casos, a operação isolada é mais eficiente e segura que a interconexão forçada”. A Edge defende ainda a exclusão do artigo que proíbe a autorização para terminais que, injustificadamente, não se conectem ou não pretendam se conectar ao transporte. Segundo a empresa, trata-se de “excesso de poder regulatório sem amparo legal” – pelo contrário, viola o princípio constitucional da livre iniciativa e a Lei de Liberdade Econômica, na visão da companhia. “Isso privilegia arbitrariamente um modelo de negócio sobre outros igualmente válidos, criando reserva de mercado para transportadoras e prejudicando modelos inovadores de suprimento de gás”.

Transportadoras apoiam obrigação

As transportadoras, representadas pela ATGás, por sua vez, são as principais apoiadoras da proposta da ANP. A participação da entidade na consulta pública focou em estabelecer prazos para viabilizar as conexões. A associação sugeriu, por exemplo, que os proprietários/operadores de terminais existentes e desconectados deverão apresentar à ANP suas justificativas em até seis meses da publicação da resolução – ou, no mesmo prazo, solicitação para conexão. Também sugeriu um ajuste de redação no artigo 38: a ANP indeferirá solicitação de autorização para o terminal que, injustificadamente, não se conecte ou não pretenda se conectar exclusivamente ao transporte. O objetivo, aqui, é reforçar que a única forma de assegurar o acesso de terceiros aos terminais de GNL é por meio de sua integração ao sistema de transporte. Alega que, sem a utilização desse termo, seria possível interpretar que o terminal poderia se conectar diretamente a consumidores, bypassando o transporte. A ATGás enumera os benefícios da conexão: é essencial para consolidar um mercado de gás natural competitivo, seguro e eficiente. “A obrigatoriedade de interconexão, com indeferimento de autorizações em casos de desconexão injustificada, é peça-chave para viabilizar o Novo Mercado de Gás de forma integrada, transparente e resiliente”. “Ao estabelecer essa obrigatoriedade, a ANP não apenas dá concretude ao arcabouço jurídico-regulatório, como também fortalece o ambiente institucional, tornando-o mais atrativo a investimentos, reduzindo assimetrias e promovendo maior equidade no acesso ao insumo energético”, justifica.

Fonte: Eixos