Gas release: um risco ao mercado nacional de gás

Em sua coluna no portal da BrasilEnergia, o engenheiro Wagner Victer, afirma que a abertura do mercado brasileiro de gás natural tem como objetivo ampliar a concorrência, reduzir preços e aumentar a eficiência econômica. Assim, para alguns faz sentido a proposta de adoção do mecanismo denominado “gas release”, onde o agente dominante é obrigado a disponibilizar parte do gás que produz para comercializadores concorrentes. Essa ideia vem sendo discutida como um teórico instrumento para acelerar a entrada de novos participantes, mas é preciso se debruçar sobre as consequências dessa estratégia, avaliando não só os prós, mas também os contras. Embora essa medida tenha sido aplicada em alguns países europeus, muitos desses programas não tiveram como consequência a pretendida redução de preços e a segurança no abastecimento. Além disso, políticas de outros países não devem ser transplantados e implementados no Brasil sem uma reflexão sobre a realidade local, dadas as características específicas de nossa dimensão continental territorial e mercados regionais distintos. Aqui, abro um parêntese porque escrevo esse artigo em caráter pessoal, como engenheiro que atuou nessa área na esfera pública e que acompanha por décadas as diversas iniciativas de popularizar o uso do gás no Brasil. Com base nessa experiência, tenho a preocupação de que o remédio que está sendo prescrito se torne na prática um veneno fatal por um diagnóstico inadequado do paciente.

Um primeiro grande risco a ser considerado quanto à implementação do gas release diz respeito ao sinal negativo que pode ser dado para investimentos em Exploração & Produção no país. A atividade de produção de gás natural envolve projetos intensivos em capital, muitas vezes com significativo risco geológico e horizonte de retorno de longo prazo. Assim, um salto do risco regulatório e a redução de margens em projetos de produção e disponibilização de gás, muitas vezes já limítrofes, tem grande potencial de inviabilizar novos projetos de produção de gás no país. E se esse movimento afetar projetos já aprovados, mas ainda não implantados, pode levar até mesmo ao cancelamento desses projetos ou reduções em seu escopo durante a implantação.

Dessa forma, ao tentar uma legítima intenção de ampliação do mercado de gás e reduzir os preços através do gas release, o efeito tende a ser reverso e perverso com a desaceleração em curto prazo do crescimento de oferta de gás, o que tem acontecido nos últimos anos, majoritariamente devido aos esforços do agente dominante. Em um momento em que o Brasil busca expandir a oferta de gás, manter a previsibilidade das regras é fator relevante para atrair investimentos com liberdade econômica. Aliás, liberdade econômica não se sustenta em um modelo seletivo, senão casuísta, aplicado a agentes privados diferente do aplicado às estatais, em especial quando essas são de capital aberto. Mudanças de regras em contratos tendem a provocar a judicialização pelas partes prejudicadas. A imposição de obrigações imprevistas sobre contratos privados ou sobre a comercialização de volumes produzidos não se limitará a discussões regulatórias ou questionamentos quanto à proporcionalidade das medidas. Essa toada se agrava por buscar também, rotineiramente, regulamentar o setor via Projetos de Lei no Congresso Nacional. O risco é imenso. Ao invés de aumentar a eficiência econômica, há grande chance do gas release reduzi-la, caso não seja adequadamente implementado. Se os volumes obrigatórios forem excessivos, os contratos rígidos ou os preços de referência não refletirem adequadamente as condições de mercado, a regulação poderá distorcer sinais econômicos e desestimular contratos bilaterais de longo prazo, essenciais para viabilizar investimentos, tanto na produção quanto na infraestrutura.

Outro risco normalmente contornado nos debates regulatórios sobre o assunto é o de que o gas release não necessariamente garante concorrentes genuínos, podendo apenas gerar intermediários, meros atravessadores. Afinal, se os novos participantes dependem continuamente do gás produzido pelo agente dominante, a estrutura de mercado permanecerá essencialmente a mesma. Nesse cenário, comercializadores sem produção própria, em vez de desenvolver uma concorrência autêntica, passam a depender permanentemente do regulador para funcionar. Esse resultado é incompatível com uma abertura sustentável de mercado, ainda mais se houver efeitos negativos na oferta de gás, conforme risco já mencionado no início deste artigo. A desastrosa experiência recente do setor de refino no Brasil ilustra essa distinção entre desconcentração e concorrência de fato. A privatização de refinarias foi defendida sob a premissa de que a substituição de um agente dominante por diversos operadores independentes estimularia a competição e reduziria os preços dos combustíveis. Entretanto, tal premissa não se tornou realidade. Após a privatização, refinarias privadas passaram a praticar muitas vezes preços superiores aos oferecidos nas refinarias da Petrobras. Esse caso demonstra que a mera desconcentração da propriedade não produz, automaticamente, maior competição, nem preços mais baixos.

Em mercados com limitações estruturais, o poder econômico pode ser redistribuído entre diferentes agentes, sem que os consumidores percebam os benefícios esperados e sofram exatamente o contrário. Como então Secretário de Energia e Petróleo do Rio de Janeiro, fui testemunha do tremendo esforço feito pela Petrobras para viabilizar, com seu gás, as termelétricas do PPT como solução para a crise de 2001, conhecida como “apagão”. Na ocasião, esperava-se que novos players produziriam no Brasil grandes volumes de gás, afora investimentos isolados, mas essas iniciativas foram isoladas. Da mesma forma, a permissão da importação de gás via terminais de GNL, que proliferaram na costa brasileira, não barateou o gás no Brasil. Os teóricos do livre mercado, que buscam a intervenção para imposição do gas release, esquecem de citar que a importação é livre no Brasil e até existe infraestrutura ociosa para quem quiser se aventurar.

Assim, embora o gas release possa, em tese, ampliar o número de agentes comercializadores, sua adoção, ou não, no Brasil deve ser precedida de avaliação cuidadosa dos riscos econômicos e legais. Sem isso, existe o enorme risco de a regulação alterar a distribuição dos agentes no mercado sem produzir os ganhos que justificam sua implementação, podendo inclusive acarretar efeito reverso e se transformar em um mero oportunismo mercadológico. Alternativamente à proposta de redistribuição da oferta de gás, melhor seria a criação de condições para a atração de novos ofertantes, entre estas o aumento da segurança jurídica para os investimentos, a autorização para o fracking terrestre, a harmonização regulatória entre os estados e, principalmente, a expansão de fato da malha de transporte.

Aliás, o aumento da malha também não atendeu as expectativas de redução de custos e aumento de investimentos como propagados no passado. Estas expectativas se transformaram em fiasco e os contratos cujos términos se avizinham merecem ser revistos até como prioridade. Por fim, concluo com uma analogia. Defender mecanismos de gas release para campos em operação ou para projetos em andamento, como os da Bacia Sergipe-Alagoas, é tão injustificável quanto determinar aos agentes do agronegócio brasileiro que, a partir de agora, a comercialização de sua produção será feita por um terceiro e não por quem arou, plantou e colheu a produção. Demonizar o produtor para santificar o atravessador certamente não é medida correta, legal e inteligente de solução, mas de mero intervencionismo monofásico em um setor onde já existem diversos agentes com capacidade para investir na produção de gás.

Fonte: BrasilEnergia – Wagner Victer